COÛT DES DÉPENSES FISCALES

La présente section décrit la méthodologie utilisée pour l’évaluation du coût des dépenses fiscales et les éléments à considérer dans l’interprétation à donner au coût des dépenses fiscales.

Méthodologie

Sources de données

Les informations saisies automatiquement par Revenu Québec, à partir des déclarations de revenus et des formulaires de taxes produits par les contribuables et les mandataires, constituent la principale source de données. Pour plusieurs mesures, les banques de données fiscales fédérales ont également été utilisées.

Pour certaines dépenses fiscales d’application moins générale, les données ne sont pas saisies automatiquement par Revenu Québec. Par ailleurs, afin d’en évaluer le coût, Revenu Québec a effectué une compilation spéciale à partir d’un échantillon de déclarations de revenus ou de formulaires de taxes.

D’autres sources d’information ont également été utilisées lorsque les données fiscales étaient inexistantes ou insuffisantes. C’est entre autres le cas pour les revenus non assujettis à l’impôt sur le revenu qui, règle générale, n’ont pas à être indiqués sur les déclarations de revenus de sorte qu’il faut trouver ailleurs l’information pertinente pour en évaluer le coût. Les rapports financiers des gouvernements (comptes publics), l’Institut de la statistique du Québec, Statistique Canada, les informations spécialisées sur les clientèles visées par les mesures fiscales et d’autres ministères ou organismes constituent les principales sources de données supplémentaires utilisées.

Méthode d’estimation

Il existe trois principales méthodes de calcul du coût des dépenses fiscales. La méthode des pertes de recettes fiscales consiste à calculer ex post le montant du manque à gagner sur les recettes du fait de l’application d’une mesure. La méthode des gains de recettes consiste à calculer ex ante l’augmentation de recettes attendue en cas de suppression de l’avantage. Cette méthode diffère de la première dans la mesure où elle implique une estimation des comportements probables en réaction au changement apporté.

La méthode de l’équivalent en dépense permet de calculer combien il en coûterait d’offrir un avantage financier équivalent à la dépense fiscale au moyen d’une dépense directe, en supposant, comme dans la méthode des pertes de recettes, que les comportements demeurent inchangés.

Comme le font tous les pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la méthode adoptée dans ce document est la perte de recettes fiscales1.

Déductions, crédits d’impôt et taux réduits

Le coût de la plupart des dépenses fiscales relatives à l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés a été calculé à l’aide de modèles de microsimulation construits à partir de données tirées des déclarations de revenus. Pour évaluer le coût de la dépense fiscale, la méthode consiste à recalculer les impôts qui auraient été payés par chacun des contribuables si la dépense fiscale en question n’avait pas existé. Au total, la différence entre les impôts payables en l’absence de la dépense fiscale et les impôts effectivement payés représente le manque à gagner pour le gouvernement attribuable à cette dépense fiscale.

Exemptions et exonérations

Les revenus non assujettis à l’impôt ne sont pas tous indiqués sur les déclarations de revenus. Il n’est donc pas toujours possible de recalculer directement les impôts qu’auraient autrement eu à payer ceux qui bénéficient de ces revenus. Par ailleurs, afin d’évaluer le coût de ces mesures, il faut établir quels auraient été le revenu imposable et le taux d’imposition si le revenu avait été assujetti à l’impôt. Par exemple, pour la non-imposition des gains de loterie et de jeu, le manque à gagner est calculé en fonction de la redistribution du montant total des gains réalisés à l’ensemble des contribuables qui ont produit une déclaration de revenus, que ceux-ci soient imposables ou non. Cela équivaut donc à appliquer à ces gains le taux marginal moyen de l’ensemble des contribuables.

Reports d’impôt

La particularité des revenus reportés (reports d’impôt) tient au fait qu’ils seront imposés dans le futur. Aux fins du calcul du manque à gagner du gouvernement, l’évaluation des coûts à long terme de ces mesures est un exercice complexe qui dépend du comportement des contribuables.

Le coût de certaines mesures donnant droit à un report d’impôt aurait pu être estimé au moyen du calcul des intérêts non réalisés en raison de ce report (ex. : versement dans un REER). Dans un souci de simplification, une seule méthode est utilisée dans ce document pour l’estimation du coût des reports d’impôt, soit le flux de trésorerie annuel. Cette méthode permet d’évaluer les recettes fiscales que le gouvernement n’a pas perçues pour l’année en cause, soit l’effet net de la valeur fiscale des déductions demandées dans l’année courante en raison d’un report d’impôt et des montants réincorporés au revenu. Cette méthode donne généralement une idée assez précise du coût des mesures de reports d’impôt et elle comporte les avantages suivants2 :

les données fiscales qui servent aux estimations sont connues et disponibles, ce qui évite d’avoir à poser des hypothèses sur le moment et la valeur du paiement éventuel des impôts reportés;

les estimations du coût des reports sont comparables à celles des autres dépenses fiscales (déductions et crédits d’impôt) et peuvent être additionnées sur plusieurs périodes sans risquer un double comptage.

En raison de l’insuffisance des données et de problèmes d’évaluation, il n’est pas toujours possible d’évaluer le coût de certains reports d’impôt. Par exemple, le coût des mesures relatives au report des gains en capital, plus particulièrement l’imposition des gains en capital à leur réalisation et le report des gains en capital sur les biens agricoles ou de pêche transmis aux enfants ne peut être évalué.

Dépenses fiscales liées à la taxe de vente du Québec

Le coût des dépenses fiscales liées à la TVQ est estimé à partir de différentes sources d’information. Plusieurs estimations sont basées sur les tableaux des ressources et des emplois de Statistique Canada. Ces tableaux constituent la description la plus détaillée de l’économie québécoise, qui reflète les modèles d’échanges de biens et de services par types d’industries et de consommateurs.

Le coût de certaines de ces dépenses fiscales, pour les années de référence, a été évalué grâce au calcul des différentes assiettes sur lesquelles la TVQ serait appliquée si les biens et services correspondants n’étaient pas exonérés ou détaxés. Les années de référence (2013 et 2014) correspondent aux dernières années pour lesquelles les tableaux des ressources et des emplois étaient disponibles au moment de la réalisation des estimations. Un modèle économique est ensuite construit afin que l’estimation obtenue puisse être projetée. Cela permet d’évaluer le coût pour toutes les années présentées.

Dans d’autres cas, les données proviennent des déclarations transmises à Revenu Québec par les mandataires (ex. : les remboursements partiels accordés aux organismes de services publics) ou du ministère de l’Éducation et de l’Enseignement supérieur (dans le cas de la dépense fiscale liée aux services d’enseignement).

Projection du coût fiscal

La projection du coût des dépenses fiscales est effectuée à l’aide de divers indicateurs économiques pertinents et disponibles. Par exemple, selon la dépense fiscale considérée, elle peut être basée sur l’évolution prévue du produit intérieur brut, de la population, de l’emploi, du revenu personnel, des bénéfices des sociétés, de l’inflation et des dépenses de consommation des ménages. Par ailleurs, le coût de certaines dépenses fiscales dont l’évolution est plus difficile à prévoir est basé sur les tendances constatées au cours des années précédentes.

Interprétation des résultats d’estimation

Les estimations et les projections du coût des dépenses fiscales présentées dans ce document ne tiennent pas compte des effets induits, comme les changements de comportement des agents économiques ou encore les changements dans le niveau d’activité économique lui‑même.

En effet, l’évolution de la fiscalité peut entraîner des changements de comportement des contribuables et, dans une certaine mesure, du niveau de l’activité économique. Pour cette raison, l’estimation du manque à gagner ne correspond pas nécessairement à la variation des recettes fiscales du gouvernement qui résulterait de l’élimination d’une dépense fiscale ou d’un groupe de dépenses fiscales.

Changements de comportement

Généralement, l’élimination d’une dépense fiscale amène les particuliers et les sociétés à modifier leur comportement économique. Par exemple, un nombre considérable de contribuables québécois cotisent à un REER, non seulement pour épargner en vue de la retraite, mais aussi pour réduire leur impôt à payer, ce qui entraîne un manque à gagner important pour le gouvernement. En l’absence de cet incitatif fiscal, ces contribuables pourraient modifier leur comportement de façon à privilégier d’autres véhicules d’épargne‑retraite ou d’autres investissements, qui leur permettraient de bénéficier d’avantages fiscaux.

Cet exemple montre que les recettes fiscales obtenues à la suite d’une telle modification seraient inférieures au manque à gagner estimé sans changements de comportement. La prise en compte de ces effets viendrait donc réduire le coût de cette dépense fiscale.

Impacts sur le niveau d’activité économique

Les estimations ne tiennent pas compte des impacts économiques liés aux dépenses fiscales. Ainsi, l’élimination de certaines dépenses fiscales pourrait avoir des impacts sur la croissance de l’activité économique, et donc modifier le niveau global des recettes fiscales.

Par exemple, en éliminant le remboursement partiel de la TVQ aux acheteurs d’habitations résidentielles neuves, le gouvernement pourrait bénéficier de revenus additionnels. Cependant, la hausse de revenus serait réduite en raison des répercussions de cette abolition sur l’activité économique. En effet, la hausse du coût pour les habitations résidentielles neuves qui en découlerait pourrait réduire le pouvoir d’achat des consommateurs et influer sur leur consommation.

Estimations et projections des coûts

La méthodologie présentée précédemment a été utilisée, lorsque possible, afin que le coût individuel des dépenses fiscales soit estimé. Chacune des dépenses fiscales a donc été estimée indépendamment des autres mesures fiscales, en supposant que tous les autres éléments demeuraient inchangés.

Pour l’estimation des coûts globaux, l’addition simple des estimations des coûts individuels peut, dans certains cas, être trompeuse pour deux raisons :

la progressivité des taux d’imposition;

l’interaction des mesures fiscales.

Progressivité des taux d’imposition

Le régime d’impôt sur le revenu des particuliers comporte une structure de taux d’imposition progressive. Étant donné qu’un même contribuable peut bénéficier de plusieurs avantages fiscaux, cela a pour effet ultime d’abaisser son taux marginal d’imposition. Lorsque les dépenses fiscales sont estimées une à une, c’est‑à‑dire à un taux marginal plus faible que si chaque contribuable n’avait droit à aucune dépense fiscale, aucun effet cumulatif n’est pris en considération. L’addition des estimations du coût fiscal de chacune des dépenses fiscales aurait donc pour effet la sous-estimation du coût réel de l’ensemble de ces mesures.

Prenons l’exemple d’un contribuable qui s’est prévalu de plusieurs déductions et dont le revenu est imposé au taux de 20 %. L’élimination simultanée de deux déductions, qui sont chacune estimées de façon indépendante à un taux de 20 %, peut dans la réalité rendre le contribuable imposable au taux de 24 %, applicable à la tranche de revenu imposable supérieure. Ainsi, le coût de la dépense fiscale serait plus élevé que la simple addition des coûts associés à l’élimination des deux déductions. Dans le même ordre d’idées, l’élimination d’une déduction dans le calcul du revenu peut avoir pour effet d’augmenter le manque à gagner à l’égard des autres déductions réclamées.

Interaction des mesures fiscales

Étant donné les interactions entre les dispositions fiscales, la somme d’un certain nombre de dépenses fiscales calculées séparément peut être différente du résultat obtenu si on calcule globalement le coût du même ensemble de ces dépenses. Cela est causé par le fait que si l’on ajoutait les coûts calculés indépendamment des diverses dépenses fiscales, il y aurait double comptage, de sorte que le coût obtenu pour un ensemble de mesures serait surévalué.

Pour les particuliers, l’effet de certains groupes de dépenses fiscales a été pris en compte dans le but de réduire l’impact de l’interaction entre les mesures qui les constituent.

Contrairement aux mesures de l’impôt des particuliers, celles des taxes à la consommation ont très peu d’interactions entre elles. Cela s’explique par le fait que le régime en question est plutôt linéaire que progressif.

Mises en garde

Sur les estimations des dépenses fiscales

En raison des sources de données et des questions méthodologiques discutées précédemment, les chiffres relatifs aux dépenses fiscales sont sujets à des révisions d’estimation. Ainsi, les chiffres présentés relativement au coût des dépenses fiscales fournissent une estimation acceptable du manque à gagner en recettes fiscales qu’entraînent ces mesures.

Sur l’évolution du coût des dépenses fiscales

L’évolution du coût de certaines dépenses fiscales peut parfois paraître anormale ou indiquer une diminution alors qu’en réalité, le coût pour le gouvernement a augmenté. En effet, il arrive qu’une dépense fiscale soit remplacée par une autre ou par un nouveau programme de dépenses budgétaires. Il est possible, en se référant à la section « Description des dépenses fiscales », de connaître les modifications qui expliquent ces variations.

Certaines mesures fiscales peuvent être applicables selon deux régimes d’imposition différents, par exemple l’impôt sur le revenu des particuliers et l’impôt sur le revenu des sociétés. Généralement, les dépenses fiscales ont été classées selon le régime fiscal en vertu duquel ces mesures ont été mises en œuvre.

À l’intérieur de chacun des régimes d’imposition, les dépenses fiscales ont été classées dans certaines catégories afin que l’information présentée soit organisée et regroupée, selon les objectifs qu’elles poursuivent ou selon la forme qu’elles prennent.

Sur l’impact des variations des taux d’imposition

À l’occasion, des changements sont apportés aux régimes d’imposition des particuliers et des sociétés afin que leur structure de taux soit modifiée. Ainsi, toute variation des taux d’imposition peut avoir une incidence sur le coût de certaines dépenses fiscales, dont les déductions, les crédits d’impôt ou les taux réduits d’imposition, et ce, même si les autres éléments qui déterminent ce coût n’ont pas été modifiés.

Par exemple, le taux général d’imposition des sociétés de 11,9 % est réduit annuellement de 0,1 point de pourcentage depuis le 1er janvier 2017. Il atteindra 11,5 % en 2020. Dans le cas d’un taux réduit d’imposition, le coût de la dépense fiscale étant évalué en fonction de l’écart entre le taux réduit et le taux général d’imposition, plus ce dernier diminue, plus la dépense fiscale est faible.

Sur les années exceptionnelles

Pour certaines années, le coût d’une dépense fiscale peut sembler élevé ou faible par rapport aux autres années considérées. Plusieurs explications sont possibles : un montant de déduction ou de crédit d’impôt exceptionnellement élevé demandé par un petit nombre de contribuables, une conjoncture économique particulière ou un évènement survenu dans le monde qui a une incidence sur l’utilisation de certaines mesures fiscales. Par exemple, une chute des titres boursiers peut entraîner une baisse importante du coût de l’inclusion partielle des gains en capital.

1Pour des raisons méthodologiques, tous les pays examinés dans le rapport de l’OCDE utilisent la méthode des pertes de recettes fiscales. Voir Organisation de coopération et de développement économiques, Les dépenses fiscales dans les pays de l’OCDE, 2010.

2Les résultats peuvent être différents dans certaines circonstances. Par exemple, lorsque le niveau d’activité économique ou certains comportements changent sensiblement, l’estimation selon le flux de trésorerie annuel peut se traduire par un coût négatif (gain) pour le gouvernement dans le cas où les montants réincorporés au revenu sont plus élevés que les reports de l’année courante. Dans ces situations, l’estimation peut ne pas refléter le véritable coût à long terme en valeur actualisée.