ATTEINTE DES OBJECTIFS DU RÉGIME FISCAL

Les dépenses fiscales constituent un instrument qui permet au gouvernement d’atteindre divers objectifs.

Les objectifs d’un régime fiscal

Le premier objectif d’un régime fiscal est de prélever des revenus suffisants et stables afin que le gouvernement finance les dépenses budgétaires. Par ailleurs, dans l’élaboration de la politique fiscale, plusieurs autres objectifs peuvent également être pris en compte.

Ces autres objectifs se divisent en deux catégories : les objectifs généraux, soit les critères usuels considérés dans tout régime fiscal, et les objectifs spécifiques, qui prennent en considération certains choix et préférences d’une société.

Les objectifs généraux

Les objectifs généraux sont :

l’équité verticale, selon laquelle un contribuable ayant une capacité de payer plus élevée qu’un autre peut être plus imposé;

l’équité horizontale, qui signifie que le régime fiscal doit imposer de façon identique les contribuables ou familles ayant les mêmes caractéristiques;

la neutralité, c’est‑à‑dire que le régime fiscal doit taxer de manière neutre ou identique les activités des agents économiques, afin d’éviter le plus possible de modifier leur comportement;

la simplicité, c’est‑à‑dire que le régime soit facile à comprendre, à observer et à administrer.

Les objectifs spécifiques

Les changements économiques et sociaux des dernières décennies ont influencé l’élaboration de la politique fiscale, tant au Québec qu’ailleurs. De plus, la mondialisation des marchés, la libéralisation des échanges, la situation démographique et l’orientation des politiques économiques et sociales peuvent avoir une incidence non négligeable sur l’évolution du régime fiscal.

Ces changements ont conduit à la détermination de nouveaux objectifs. À cet égard, le régime fiscal :

tient compte des situations particulières de certaines catégories de contribuables, tels les familles, les aînés, les personnes aux études ou en formation, ainsi que les personnes défavorisées;

est compétitif, afin de préserver le caractère concurrentiel de l’économie, et ce, pour inciter les agents économiques à résider et à produire au Québec.

Ainsi, il faut préciser qu’un objectif spécifique peut être choisi au détriment d’un autre. On peut citer comme exemple l’arbitrage qu’il faut faire entre l’imposition plus élevée chez les contribuables à revenu moyen ou élevé et la compétitivité. D’une part, la progressivité d’un régime fiscal entraîne une redistribution de la richesse dans la société. D’autre part, une trop forte progressivité peut nuire à la compétitivité d’une économie, à l’incitation au travail et à la création d’emplois.

Pour que les objectifs spécifiques du régime fiscal soient atteints, l’aide fiscale peut être accordée en fonction :

des caractéristiques particulières des individus ou des entreprises (ex. : la situation familiale, l’âge, le niveau de revenu et la taille de l’entreprise);

de la provenance du revenu (ex. : les revenus de retraite, les indemnités de grève et les gains en capital);

de l’utilisation du revenu (ex. : les dons de bienfaisance, la recherche scientifique et le développement expérimental, ainsi que l’épargne‑retraite).

Les catégories de contribuables visés par les dépenses fiscales

Les catégories de contribuables visés par les dépenses fiscales québécoises sont variées. En voici quelques exemples :

pour les particuliers : contribuables à faible revenu, familles avec enfants, aînés, travailleurs, propriétaires‑occupants d’une résidence, étudiants, artistes, membres d’une communauté religieuse, Autochtones et investisseurs;

pour les sociétés : petites et moyennes entreprises, coopératives, sociétés des régions ressources et sociétés rattachées aux secteurs minier, agricole et manufacturier, aux nouvelles technologies de l’information et des communications, et à l’industrie cinématographique et télévisuelle.

Il convient cependant de rester prudent dans la détermination de la clientèle visée par une mesure particulière.

Premièrement, il faut faire la distinction entre l’objectif de la mise en place d’une telle mesure, les moyens utilisés pour atteindre cet objectif et les groupes de contribuables visés. C’est ainsi que certaines mesures sont destinées à une catégorie bien précise de contribuables que l’on veut soutenir. Par exemple, le crédit d’impôt remboursable accordant une allocation aux familles vise à soutenir les familles.

D’autres mesures profiteront à plus d’une catégorie de contribuables. Par exemple, les particuliers bénéficient directement de certaines mesures qui visent aussi à soutenir les entreprises. Il en est ainsi des crédits d’impôt pour l’acquisition d’actions des fonds fiscalisés (fonds de travailleurs et Capital régional et coopératif Desjardins). Bien que son principal objectif soit de soutenir le financement des entreprises et des coopératives dans les régions ressources du Québec, ce sont les particuliers, soit ceux qui acquièrent les actions, qui demandent le crédit d’impôt. Dans ce cas, la dépense fiscale bénéficie à la fois aux entreprises et aux particuliers.

Deuxièmement, l’incidence des impôts et des taxes, c’est‑à‑dire l’effet ultime d’une mesure fiscale au point de vue économique, est également un facteur à considérer.

Par exemple, en ce qui concerne les dépenses fiscales applicables aux sociétés, les véritables bénéficiaires peuvent être d’autres agents économiques que l’entreprise elle‑même. En effet, comme la dépense fiscale réduit les coûts de l’entreprise, le bénéfice fiscal peut se répercuter sur :

les consommateurs, sous la forme de prix réduits;

les travailleurs, sous la forme d’augmentations de salaire;

les actionnaires, par un rendement supérieur sur leur investissement.

L’impact des dépenses fiscales sur les objectifs du régime fiscal

Selon le cas, les dépenses fiscales contribueront à modifier l’équité, la neutralité, la simplicité ou d’autres objectifs du régime fiscal.

L’équité

Les dépenses fiscales ont non seulement des conséquences sur les recettes gouvernementales, mais également sur l’équité du régime fiscal.

En effet, les dépenses fiscales influent sur la répartition du fardeau fiscal et la progressivité du régime, car elles ont pour effet d’alléger le fardeau fiscal de certains contribuables par rapport à d’autres qui ne les utilisent pas. À certaines occasions, les dépenses fiscales auront pour effet d’augmenter la progressivité et, à d’autres, de la réduire, en particulier si elles sont accordées sous la forme d’un crédit d’impôt plutôt que d’une déduction. De plus, les taux d’imposition effectifs applicables à chacun des contribuables et leur fardeau fiscal relatif peuvent être différents selon leurs caractéristiques socioéconomiques, leurs activités, les comportements qu’ils adoptent ou les choix qu’ils font.

La neutralité

Étant donné que les dépenses fiscales sont des mesures préférentielles, elles entraînent certaines modifications dans les choix des contribuables. En effet, comme elles visent à encourager certains types de comportements ou d’activités par rapport à d’autres (ex. : épargner en vue de la retraite, faire des dons de bienfaisance ou poursuivre des études), elles influencent, dans une certaine mesure, les décisions prises par les individus et les sociétés, notamment en ce qui concerne la consommation, l’investissement et l’offre de travail. La poursuite d’objectifs spécifiques fait donc en sorte que les dépenses fiscales peuvent avoir une incidence directe sur la neutralité du régime fiscal.

La simplicité

Les dépenses fiscales ont pour effet de complexifier les lois fiscales, ce qui entraîne une augmentation des coûts d’observation pour les contribuables et les mandataires, ainsi que des coûts d’administration pour le gouvernement. Ces derniers coûts doivent cependant être comparés à ceux qui découleraient de la mise en place d’un programme équivalent d’aide financière directe.

L’importance de l’environnement fiscal

Le gouvernement du Québec et le gouvernement fédéral prélèvent des impôts sur le revenu et des taxes à la consommation1. Il est donc important, pour les deux gouvernements, de maintenir le régime fiscal global le plus simple possible afin de ne pas augmenter les coûts d’administration pour les contribuables et les mandataires. Dans ce contexte, l’harmonisation des mesures fiscales est généralement souhaitable.

Historiquement, le Québec a évité de trop se dissocier du régime fédéral pour ne pas complexifier outre mesure le régime fiscal global. C’est pourquoi un certain nombre de dépenses fiscales, applicables en vertu des lois québécoises, découlent d’une harmonisation avec les dépenses fiscales fédérales. Par exemple, à quelques exceptions près, le régime de la TVQ est harmonisé avec celui de la TPS2.

Dans certains cas, le Québec a choisi d’instaurer des dépenses fiscales adaptées à ses préférences. Il suffit de penser, entre autres, à :

certaines déductions (ex. : déduction pour les travailleurs);

certains crédits d’impôt (ex. : crédit d’impôt remboursable accordant une allocation aux familles, crédit d’impôt remboursable pour la solidarité);

certaines exemptions de taxes (ex. : détaxation des livres);

certaines mesures destinées aux investisseurs (ex. : crédit d’impôt pour l’acquisition d’actions de Capital régional et coopératif Desjardins, bonification du traitement fiscal des frais d’exploration minière);

certaines mesures destinées aux entreprises (ex. : crédits d’impôt remboursables pour la recherche et le développement, crédit d’impôt remboursable pour stage en milieu de travail, crédit d’impôt remboursable pour la production cinématographique ou télévisuelle québécoise).

1Des impôts fonciers sont également prélevés par les administrations locales.

2Aux fins de l’harmonisation du régime de la TVQ avec le régime fédéral de la TPS et de la taxe de vente harmonisée, les gouvernements du Canada et du Québec ont conclu, en mars 2012, une entente intégrée globale de coordination fiscale comportant différents engagements applicables à compter de 2013.